Zašto budućnost globalnog poretka ovisi o Ukrajini

Ruski predsjednik Vladimir Putin odavno je ustvrdio da Ukrajina nikada nije postojala kao neovisna država. Bivša sovjetska republika “čak nije ni država”, rekao je još 2008. godine. U govoru 21. veljače ove godine elaborirao je tvrdnjom da je “modernu Ukrajinu u cijelosti i u potpunosti stvorila Rusija”. Nekoliko dana kasnije naredio je ruskim snagama da napadnu Ukrajinu. Dok su ruski tenkovi prelazili ukrajinsku granicu, činilo se da Putin djeluje prema zlokobnom, dugom cilju: izbrisati Ukrajinu s karte svijeta. Foreign Affairs, čiji tekst prenosimo, postavlja sukob Rusije i Ukrajine u povijesni kontekst osvajačkog ratovanja, pokušava dokučiti vraća li se svijet starim navikama te što bi to značilo za međunarodnu zajednicu.

Ono što je rusku invaziju učinilo toliko šokantnom bila je njena anakronistička (zastarjela op.a.) priroda. Desetljećima se činilo da je ova vrsta teritorijalnog osvajanja prošlost. Prošlo je više od 30 godina otkako je jedna zemlja pokušala izravno osvojiti drugu međunarodno priznatu zemlju (napad Iraka na Kuvajt 1990.). Ovo ograničenje činilo je osnovu međunarodnog sustava: granice su, uglavnom, bile svete.

Usklađenost s normama državnog suvereniteta – uključujući i ideju da zemlja može kontrolirati ono što se događa na vlastitom teritoriju – nikada nije bilo savršeno. No, države su općenito pokušavale poštivati ​​svetost granica ili barem zadržati privid da to čine. Zemlje su mogle biti uvjerene da od svih prijetnji s kojima su se susrele, invazija s ciljem prekrojavanja njihovih granica vjerojatno neće biti jedna od njih. Budući da je glavni uzrok rata uvelike ostao u povijesti, ova posebna vrsta sukoba postala je manje uobičajena.

Ipak, s invazijom Rusije, norma protiv teritorijalnog osvajanja testirana je na najopasniji i najživlji način od kraja Drugog svjetskog rata. Rat u Ukrajini podsjeća na prethodnu, nasilniju eru. Ako globalna zajednica dopusti Rusiji da osvoji Ukrajinu, države bi mogle češće koristiti silu kako bi osporile granice, mogli bi izbiti ratovi, bivša carstva bi se mogla obnoviti, a više zemalja moglo bi biti dovedeno na rub izumiranja.

Koliko god ruski napad bio uznemirujuć, ostatak svijeta još uvijek može zaštititi normu koju je Moskva osporila. Svjetska zajednica može koristiti sankcije i međunarodne sudove kako bi nametnula troškove Rusiji za njezinu očitu i nezakonitu agresiju. Može se zalagati za reforme u UN-u tako da članovi Vijeća sigurnosti, uključujući Rusiju, ne mogu staviti veto na upućivanje Međunarodnom kaznenom sudu i tako umanjiti sposobnost te institucije da dijeli pravdu. Takav odgovor zahtijevat će suradnju i žrtve, ali je vrijedan truda. U pitanju je jedno od temeljnih načela međunarodnog prava: teritorijalni integritet država.

“Smrt države”, kako novinar Foreign Affairsa naziva taj fenomen, formalni je gubitak kontrole nad vanjskom politikom jedne države u odnosu na drugu državu. Drugim riječima, kada država prizna da više ne može samostalno djelovati na svjetskoj sceni, ona zapravo prestaje biti vlastita država. Na početku ere moderne države prevladavao je jedan uzrok državne smrti: trauma tupim predmetom. Od 1816. do 1945. država je nestajala s karte svijeta u prosjeku svake tri godine – činjenica je još više alarmantna s obzirom na to da je tada broj država iznosio tek trećinu od današnjeg broja. U tom je razdoblju oko četvrtine svih država u jednom ili drugom trenutku pretrpjelo nasilnu smrt. Njihove su prijestolnice opljačkale neprijateljske vojske, teritorij im je anektiran i više nisu mogli samostalno djelovati na svjetskoj pozornici.

Zemlje koje se nalaze između suparnika bile su posebno podložne preuzimanju. Od 1772. do 1795. godine Poljsku su podijelile Austrija, Pruska i Rusija. Poljska je potpuno nestala s karte Europe više od jednog stoljeća. Paragvaj je doživio sličnu sudbinu 1870. godine, kada je izgubio rat protiv Argentine i Brazila. Početkom dvadesetog stoljeća Japan je anektirao Koreju nakon niza poluotočnih ratova s ​​Kinom i Rusijom.

Osim lošeg položaja, nedostatak čvrstih diplomatskih veza s kolonijalnim silama bio je još jedan predznak opasnosti za ranjive države. Trgovinski odnosi nisu bili dovoljni. U osamnaestom i devetnaestom stoljeću, afričke i azijske zemlje koje su sklopile trgovačke ugovore s imperijalnim silama kao što su Francuska i Ujedinjeno Kraljevstvo imale su veću vjerojatnost da će ‘umrijeti’ nego zemlje Latinske Amerike i Bliskog istoka koje su, imajući jače i formalnije veze, bile domaćin konzulata i veleposlanstva tih istih kolonijalnih sila. Drugim riječima, postojala je hijerarhija priznavanja koja je signalizirala koje su se države smatrale legitimnim za osvajanje, a koje nisu. Ujedinjeno Kraljevstvo je, na primjer, potpisalo ugovore s pretkolonijalnim indijskim državama od Sinda do Punjaba koje su mnogi indijski čelnici smatrali priznanjem državnosti. No, Britanci nikada nisu poduzeli sljedeći korak uspostavljanja diplomatskih misija u tim državama – što je često bio uvod u invaziju.

Polako, ali sigurno, neki su vođe počeli odvraćati od prakse osvajanja. Početkom dvadesetog stoljeća, američki predsjednik Woodrow Wilson pojavio se kao zagovornik teritorijalnog integriteta. Posljednja od Wilsonovih četrnaest točaka, predstavljena na kraju Prvog svjetskog rata, odnosila se posebno na zaštitu država koje pripadaju Ligi naroda, za koje je Wilson mislio da bi mogle ponuditi „međusobna jamstva političke neovisnosti i teritorijalnog integriteta i velikim i malim državama”. Dakako, Wilsonova predanost samoodređenju bila je ograničena na europske nacije; zagovarao je neovisnost Poljaka, ali nije reagirao na molbe za potporu Egipćana i Indijaca. Štoviše, njegova obrana teritorijalnog integriteta bila je lakša činjenicom da su do trenutka kada je Wilson postao predsjednik, Sjedinjene Američke Države završile vlastita teritorijalna osvajanja, uključujući svoj marš na zapad i popratno zauzimanje indijanskih zemalja. Ipak, Wilson je pomogao da se norma protiv teritorijalnog osvajanja ukorijeni.

Wilsonovi nasljednici nastavili su tradiciju suprotstavljanja teritorijalnom otimanju. Godine 1935. predsjednik Franklin Roosevelt, na primjer, izrazio je snažno protivljenje talijanskom preuzimanju Etiopije i čak je bio spreman odgoditi savezništvo sa Sovjetskim Savezom na početku Drugog svjetskog rata jer je Moskva zahtijevala da se njezino potčinjavanje baltičkih država prizna kao legitimno. Ipak, Rooseveltova predanost normi, poput Wilsonove, nije bila apsolutna; Roosevelt je ranije bio spreman, na primjer, priznati njemačko osvajanje Austrije ako bi to ograničilo rat u Europi.

Kraj Drugog svjetskog rata najavio je novu eru. U narednim desetljećima praksa teritorijalnog osvajanja nije potpuno nestala; svijet je svjedočio preuzimanju Južnog Vijetnama od strane Sjevernog Vijetnama 1975.; Izraelska okupacija dijelova njegovih susjeda; pokušaj Argentine da preuzme Falklandsko otočje; i spriječena iračka invazija na Kuvajt 1990. No, općenito govoreći, zemlje su se miješale u poslove drugih država bez pokušaja precrtavanja svojih granica. Kada je Sovjetski Savez napao Mađarsku 1956. godine, cilj je bio spriječiti tu istočnoeuropsku državu da napusti Varšavski pakt. Sovjeti su uspostavili novi, prijateljskiji režim u Budimpešti, ali nisu polagali pravo na mađarski teritorij. Slično, kada je Vijetnam napao Kambodžu 1978. godine, uspostavio je marionetsku vladu, ali nije zatražio teritorij izvan skupine spornih otoka u Tajlandskom zaljevu.

Određena vojna okupiranja, poput onih nakon invazije Sjedinjenih Država na Afganistan i Irak, kvalificiraju se kao nasilna državna smrt. No, Sjedinjene Države nisu imale teritorijalne amibicije u tim zemljama; nastojale su, tvrdi se, srušiti režime uz očuvanje teritorijalnog integriteta. Odsutnost teritorijalnih ciljeva ne čini jednu vrstu kršenja suvereniteta boljom ili gorom od druge, ali predstavlja važnu razliku. Karte su uglavnom ostale iste.

Zašto je došlo do naglog pada u teritorijalnim osvajanjima nakon Drugog svjetskog rata? Odgovor se može pronaći u moćnoj sili u međunarodnim odnosima: normama. Kako su politolozi Martha Finnemore i Kathryn Sikkink definirali pojam, norma je “standard prikladnog ponašanja za aktere s određenim identitetom” – u ovom slučaju akteri su države. Vođe koji su razvili normu protiv teritorijalnog osvajanja priznali su da se većina sukoba, uključujući Drugi svjetski rat, vodi oko teritorija. Uspostavljanje norme protiv jedne države da silom zauzme teritorij druge bilo je stoga dio šireg projekta promicanja mira. Pomažući da se to ugradi u Povelju UN-a, Sjedinjene Američke Države bile su odlučne u namjeri da norma opstane. Nakon što su iz rata izašle mnogo jače od svojih saveznika, Sjedinjene Američke Države su na provođenje norme protiv teritorijalnog osvajanja gledale kao na ključni element očuvanja globalne stabilnosti. Nove nezavisne države preuzele su slične obveze u osnivačkim dokumentima regionalnih organizacija, kao što su Arapska liga i Organizacija afričkog jedinstva. Nadovezujući se na ranije pokušaje da se koncept teritorijalne cjelovitosti ugradi u takve ugovore kao što su Pakt Lige naroda iz 1919. i Kellogg-Briand pakt 1928. godine, pojavila se bona fide (dobronamjerna, poštena op.a.) norma.

Države i vođe pridržavaju se normi iz raznih razloga. Dok su neke norme – recimo, one protiv genocida – utemeljene na humanitarnim brigama, norma protiv osvajanja ima više strateške, sebične korijene. Neke države poštuju normu jer nemaju teritorijalne ambicije. Drugi su normu internalizirali tako duboko da je njezino kršenje postalo nezamislivo. Neke — čak i moćne države —  pridržavaju se jer znaju da su teritorijalni sporovi glavni uzrok ratova i smatraju da je stabilnost međunarodnog sustava u njihovom interesu. Postoje i one države koje slijede normu iz straha od kazne u slučaju kršenja.

Uz sve svoje prednosti, norma protiv teritorijalnog osvajanja također je imala neželjene posljedice. Jedna je učvršćivanje međudržavnih granica na načine koji stvaraju uvjete zrele za neuspjeh i kolaps države. Kao što je pokazao politolog Boaz Atzili, “fiksnost granica” oslobodila je čelnike slabih država od potrebe da svoju pozornost usmjere na zaštitu vlastitih granica od vanjskih grabežljivaca. Zairski (danas DR Kongo op.a.) diktator, Mobutu Sese Seko, uspio je usredotočiti svoje napore na izvlačenje resursa za osobnu korist djelomično zato što mu nije bila potrebna jaka vojska za obranu granica svoje zemlje. I kao što je pokazala sociologinja Ann Hironaka, norma protiv teritorijalnog osvajanja također je pridonijela rastu “neprekidnih ratova”. Umjesto da riješe razlike oko političke kontrole pokušajem preuzimanja teritorija, oportunistički lideri umiješali su se u građanske ratove u slabim državama kako bi produžili sukobe i dodatno oslabili nestabilne vlade – kao što je Južna Afrika učinila u Angoli 1980-ih, na primjer.

Nije slučajno da se norma protiv teritorijalnog osvajanja pojavila nakon Drugog svjetskog rata. Užasi tog sukoba, u kombinaciji sa zorom nuklearnog doba, potaknuli su velike sile da izbjegnu buduće ratove. Doba bipolarnosti između Sjedinjenih Američkih Država i Sovjetskog Saveza omogućilo je i promjenu režima i očuvanje međunarodnih granica. Globalizacija je također smanjila ekonomske prednosti teritorijalnog osvajanja: povećana trgovina značila je da su zemlje mogle pristupiti resursima drugih država bez pribjegavanja sili.

Ne samo da su granice bile sigurne; sama državnost postajala je sve vrijednija roba, dijelom zato što su poslijeratni čelnici novih neovisnih zemalja mogli biti uvjereni da će norma protiv teritorijalnog osvajanja vrijediti i da će njihove novonastale države biti sigurne. No, upravo su građani tih novih država, od kojih se mnoge nalaze na postsovjetskom prostoru, danas s pravom najviše zabrinuti za budućnost svojih zemalja.

Ruska invazija na Ukrajinu baca svjetlo na nesigurnost norme protiv teritorijalnog osvajanja. Dobra vijest je da je bijes bio brz i širok, s različitim akterima zabrinutim da bi Putinov napad mogao potkopati stabilnost granica na globalnoj razini. Čak i oni koji nisu sudjelovali u iscrtavanju današnjih nacionalnih granica, strastveno su govorili. “Složili smo se da ćemo se zadovoljiti granicama koje smo naslijedili”, rekao je Martin Kimani, kenijski veleposlanik pri UN-u, na sastanku Vijeća sigurnosti 22. veljače. “Odlučili smo slijediti pravila Organizacije afričkog jedinstva i Povelje Ujedinjenih naroda”, nastavio je, “ne zato što su nas naše granice zadovoljavale, već zato što smo željeli nešto veće, iskovano u miru.” Čelnici zemalja od Albanije do Argentine osudili su rusku invaziju na sličnim osnovama.

Djelomično, sudbina norme protiv teritorijalnog osvajanja ovisi o tome koliko je Putin krši u Ukrajini. Ako Putin na kraju zamijeni administraciju ukrajinskog predsjednika Volodimira Zelenskog i uvede marionetski režim u Ukrajini, upustio bi se u očitu promjenu režima i zadao težak udarac ukrajinskom narodu, ali on ne bi osporio normu protiv teritorijalnog osvajanja samu po sebi. Zemlja bi bila pod neizravnom, a ne izravnom, ruskom kontrolom.

Isto tako, ako Putin pokuša apsorbirati Krim, Donjeck i Luhansk – područja za koja je dugo tvrdio da su ruski teritorij – a ostatak svijeta pristane, to bi oslabilo, ali ne i potpuno poništilo normu koja štiti teritorijalni integritet države, jer većina Ukrajine ostala bi netaknuta. Čak i u tom slučaju, prihvaćanje ograničenog kršenja norme može dugoročno učiniti više štete nego odbacivanje većeg kršenja norme. Uostalom, vjerojatno je da je relativno slab odgovor Zapada na rusku aneksiju Krima 2014. ohrabrio Putina.

Postoji razlog za bojazan, a to je da Putinove ambicije nadilaze ove ciljeve. Kao što sugeriraju njegove primjedbe kojima se dovodi u pitanje legitimnost Ukrajine kao neovisne zemlje, čini se da Putina zanima mnogo više od pukog postavljanja prijatelja na čelo bivše sovjetske republike ili izdvajanja dijelova zemlje; možda razmišlja o precrtavanju karte Europe kako bi se vratio u carsku Rusiju. Ako bi Rusija preuzela cijelu Ukrajinu, Putin bi zabio kolac u srce norme protiv teritorijalnog osvajanja.

Kad bi Putin otišao tako daleko, onda bi sudbina norme uvelike ovisila o tome kako će ostatak svijeta reagirati. Norme se hrane provođenjem. Sirijski predsjednik Bashar al-Assad očito je prekršio normu protiv upotrebe kemijskog oružja (i međunarodno pravo) 2013. kada je ispalio rakete punjene sarinom na predgrađe Damaska. Iako je američki predsjednik Barack Obama proglasio upotrebu kemijskog oružja crvenom linijom, odgovor na ovo kršenje bio je toliko mlak da se može oprostiti pitanje je li tabu protiv kemijskog oružja još uvijek na snazi.

Srećom, veći dio odgovora svijeta na rusku invaziju ukazuje na to da su zemlje uglavnom ujedinjene u svojoj odlučnosti da zaštite normu. Sankcije Rusiji bez presedana, u kombinaciji s donacijama humanitarne pomoći i oružja za Ukrajinu, vrše pritisak na Putina, nudeći (doduše ograničenu) pomoć Zelenskom. Međutim, ako bi ta međunarodna odlučnost oslabila, zemlje susjedne Ukrajini, poput Moldavije, Poljske i Rumunjske, s pravom bi postale nervozne zbog svog suvereniteta. Dapače, već jesu. Primjetno je da se međunarodna zajednica nije udružila kako bi odbila upad Rusije na način na koji je globalni savez predvođen SAD-om odbio pokušaj iračke aneksije Kuvajta. Taj potez ne samo da je obnovio neovisnost Kuvajta nego je i učvrstio normu protiv osvajanja. (Rusija je, naravno, daleko moćnija nego što je Irak ikada bio i posjeduje nuklearno oružje.)

U isto vrijeme, provođenje norme protiv teritorijalnog osvajanja dolazi s kompromisima, o čemu bi svi trebali biti jasni. Zaštita ukrajinskog suvereniteta vjerojatno nije vrijedna trećeg svjetskog rata – pogotovo onog koji bi mogao postati nuklearni. Svijet ne bi trebao platiti konačnu cijenu samo da bi podržao normu protiv teritorijalnog osvajanja. No, krvavi troškovi koji dolaze s tim izborom ne mogu se zanemariti. Zapad je trenutno u teškoj situaciji. Nastoji snagom odgovoriti na rusku invaziju, ali bez eskalacije sukoba.

Kako bi očuvala normu protiv teritorijalnog osvajanja, globalna zajednica trebala bi nastaviti s pritiskom na Rusiju, čak i ako je Putinov cilj pripojiti samo Krim, Donjeck i Lugansk. Zapadni savez, na primjer, ne bi trebao u potpunosti ukinuti sankcije Rusiji sve dok Putin ne prizna granice Ukrajine prije 2014. godine. Međunarodni pravnici trebali bi ozbiljno shvatiti razne tužbe Ukrajine protiv Rusije, ne samo u kontekstu ovog specifičnog sukoba, već i s obzirom na sve presedane koje bi njihove odluke mogle stvoriti. Vezano za to, vrijedi obratiti pažnju na to kako se reagira na optužbe da je Rusija počinila zločin agresije. Činjenica da Rusija, kao stalna članica Vijeća sigurnosti UN-a, može staviti veto na upućivanje zločina agresije Međunarodnom kaznenom sudu otkriva zabrinjavajuću ranjivost norme protiv teritorijalnog osvajanja. Teško je održati norme kada su velike sile odlučne da ih prekrše.

Ako globalna zajednica ne uspije provesti normu protiv teritorijalnog osvajanja, države koje graniče s velikim silama suočit će se s najvećim rizikom od izumiranja. Među aspektima povratka u svijet nasilne državne smrti koji najviše zabrinjavaju su učinci koje invazije imaju na civile. Osvajači se često upuštaju u neselektivno ciljanje, slično onome što se danas događa u ukrajinskim gradovima Harkovu i Mariupolju, kako bi ugušili otpor, a čak i depopulirali područja. Drugim riječima, odumiranje norme protiv teritorijalnog osvajanja moglo bi dovesti do povećanja ne samo učestalosti već i brutalnosti rata.

Čak i ako se međunarodna zajednica ne okupi iza norme pred ruskim pokušajem ponovnog uspostavljanja imperijalnih granica, nada za Ukrajinu neće biti izgubljena. Otprilike polovica svih država koje su nasilno umrle od 1816. kasnije je uskrsnulo. Važan prediktor uskrsnuća je opstanak nacionalnog otpora zato što opseg otpora napadačima može biti teško predvidjeti. Čini se da su Putinova očekivanja bila daleko od cilja: rašireni i sofisticirani ukrajinski otpor snažno sugerira da će Rusiji biti gotovo nemoguće kontrolirati Ukrajinu. Malo je okupacija u povijesti na kraju postiglo svoje dugoročne političke ciljeve.

Ako Ukrajinci budu ostavljeni da uskrsnu svoju vlastitu zemlju, krajnji rezultat će biti dobar za Ukrajince, ali ne osobito ohrabrujući za normu protiv teritorijalnog osvajanja. Da bi norme ostale jake, kršenja moraju biti kažnjena. Uskrsnula Ukrajina mogla bi odvratiti buduće osvajače od napada na zemlju. No, na globalnoj razini, ambiciozni osvajači izvukli bi jasnu pouku: moguće je izvući se s teritorijalnim osvajanjem.

Možda bi bilo utješnije vjerovati da je jednom uspostavljena norma trajna, ali norme ne traju uvijek zauvijek. Razmislite koliko ih je izmaklo. Ljudi više ne rješavaju svađe putem ritualnih dvoboja. Vlade rijetko izdaju službene objave rata; posljednji su put Sjedinjene Američke Države to učinile 1942. godine, iako je zemlja od tada vodila mnoge ratove. Javno ubojstvo državnih čelnika, koje je bilo uobičajeno obilježje međunarodne politike u Machiavellijevo vrijeme(15-16 st. op.a.), sedamnaesto je stoljeće smatralo odvratnim (iako su se tajni atentati nastavili). Ako zabrana teritorijalnog osvajanja završi na groblju normi, tada će se povijest okrenuti unatrag, a svijet će ponovno posjetiti brutalnu eru nasilne državne smrti. To ne znači da je norma uvela svjetski mir. Od 1945. bilo je mnogo ratova. Ali određena vrsta rata – ratovi između država zbog neriješenih teritorijalnih zahtjeva – ipak je opala. Vrati li se taj stil sukoba, posljedice će snositi civili diljem svijeta.

Razmotrite desetke teritorijalnih sporova koji su danas u tijeku. Armenija i Azerbajdžan sudjeluju u zamrznutom sukobu oko Nagorno-Karabaha. Sudan je osporio svoju granicu s Etiopijom na jugoistoku i Južnim Sudanom na jugu. U istočnokineskom i južnokineskom moru, Kina i njezini susjedi, uključujući Japan, Filipine i Vijetnam, ne slažu se oko suvereniteta niza otoka. Sudbina Tajvana posebno je zabrinjavajuća. Putinovi argumenti o legitimnosti ukrajinske državnosti odražavaju kinesku tvrdnju da su Tajvan i Kina već jedna zemlja. Ako se odjednom učini prihvatljivim zauzimanje teritorija silom, čelnici država s dugo neriješenim teritorijalnim zahtjevima mogli bi pokušati podvesti suverene nacije.

Postojeće norme i pravne strukture pomogle su zaustaviti eskalaciju nedavnih teritorijalnih sukoba, nudeći nenasilne putove za njihovo upravljanje i rješavanje. Međunarodni sud pravde riješio je, primjerice, slučaj između El Salvadora i Hondurasa 1986. godine. Ujedinjeni narodi i Organizacija američkih država riješili su kratki sukob između Ekvadora i Perua 1998. Nekoliko godina kasnije, Međunarodni sud pravde riješio je dugogodišnji militarizirani teritorijalni spor između Bahreina i Katara; potom su dvije države uložile u ono što će biti najduži most na svijetu. Ovo posredovanje omogućilo je državama da riješe svoje nesuglasice bez značajnog krvoprolića.

Ruski je rat u Ukrajini mnogo više od Rusije i Ukrajine. Dopustiti da norma protiv teritorijalnog osvajanja nestane značilo bi skinuti poklopac s teritorijalnih sporova diljem svijeta i učiniti milijune civila ranjivijim na neselektivno gađanje. Trenutno su neposredni učinci rata uglavnom ograničeni na Ukrajinu, Rusiju i zemlje koje primaju ukrajinske izbjeglice. Unatoč tome, ako norma protiv teritorijalnog osvajanja završi kao još jedna žrtva ovog rata, državama bi bilo mudro da pažljivo brinu o svojim granicama, piše Foreign Affairs. (Geopolitika.news)